數(shù)據(jù)已經(jīng)成為驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和技術(shù)創(chuàng)新的寶貴資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用?！?2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），承認和保護數(shù)據(jù)要素各參與方的合法權(quán)益，合理界定數(shù)據(jù)要素市場各參與方的權(quán)利和義務(wù)，通過權(quán)利分割的方法實現(xiàn)數(shù)據(jù)分類確權(quán)與授權(quán)，充分凝聚當前共識，也為未來國家立法機關(guān)出臺數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律制度開拓道路、打下社會基礎(chǔ)。
我國現(xiàn)行立法對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的基本立場
目前，數(shù)據(jù)要素市場尚不成熟，各國都處于研究和摸索階段。歐洲正在制定的《數(shù)據(jù)治理法案》《數(shù)據(jù)法案》，設(shè)計了數(shù)據(jù)利他主義組織和“公平、合理、無歧視”原則等形式的數(shù)據(jù)流通利用模式來促進數(shù)據(jù)流動，同時也提出合同、知識產(chǎn)權(quán)等多種方式協(xié)同的數(shù)據(jù)確權(quán)探索方向。在美國、日本等國家，數(shù)據(jù)確權(quán)也是各方普遍關(guān)注的問題，他們更多地采取合同自治和政府監(jiān)管相配套的方式來保障數(shù)據(jù)合法利用。
我國現(xiàn)行法律缺乏對數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，數(shù)據(jù)要素市場在此背景下只能借用傳統(tǒng)法律來解決新問題。《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國反不正當競爭法》中的相關(guān)條文可以保護數(shù)據(jù)不被破壞和竊取，但是無法界定數(shù)據(jù)積極利用的權(quán)利主體和權(quán)利能力。市場主體可以通過合同自治方式實現(xiàn)數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)利的分配，但往往無法在多方參與的混合數(shù)據(jù)中達成協(xié)議，或只能由締約能力強的一方當事人取得實際控制權(quán)。現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)保護可以保護具有創(chuàng)造性的數(shù)據(jù)集合、數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)產(chǎn)品，但是在數(shù)字經(jīng)濟中具有巨大價值的客觀記錄的原始數(shù)據(jù)無法通過現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律規(guī)定進行保護。因此，有必要改革既有法律或創(chuàng)設(shè)新的法律制度來明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)規(guī)則，對數(shù)據(jù)的權(quán)利內(nèi)容做精細化規(guī)定。
近年來，數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)立法一直是全國人大及其常委會重點關(guān)注的問題。在現(xiàn)行立法中，已經(jīng)認可數(shù)據(jù)作為財產(chǎn)權(quán)的客體，但囿于數(shù)據(jù)確權(quán)和流通尚無普遍成功的實踐案例作為基礎(chǔ)，因此，在國家立法層面只能進行原則性規(guī)定。《意見》首次在國家層面明確數(shù)據(jù)確權(quán)的指導性規(guī)則，需要各地方對立法和實踐工作進行積極探索，為國家立法完善提供樣本支撐。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）對數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)保護做了原則性規(guī)定，區(qū)分個人信息、數(shù)據(jù)，其中個人信息屬于人格權(quán)保護的客體，數(shù)據(jù)屬于財產(chǎn)權(quán)保護的客體?！睹穹ǖ洹返谝话俣邨l規(guī)定：“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！币环矫妫_立依法保護數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的原則；另一方面，鑒于數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的權(quán)利性質(zhì)存在爭議，需要對數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的權(quán)利屬性做進一步研究，總結(jié)理論和司法實踐經(jīng)驗，為以后立法提供堅實基礎(chǔ)。2021年6月頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）確立協(xié)調(diào)多方利益的數(shù)據(jù)財產(chǎn)保護原則。隨著數(shù)據(jù)成為第五大生產(chǎn)要素，《數(shù)據(jù)安全法》全面構(gòu)建數(shù)據(jù)安全與發(fā)展的框架體系，并在《民法典》的基礎(chǔ)上做進一步規(guī)定?！稊?shù)據(jù)安全法》第七條規(guī)定：“國家保護個人、組織與數(shù)據(jù)有關(guān)的權(quán)益，鼓勵數(shù)據(jù)依法合理有效利用，保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動，促進以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展?！庇纱丝梢?，個人、組織在數(shù)據(jù)中都享有一定的權(quán)益，都需要得到保護。其中，個人、組織分別享有何種權(quán)益、數(shù)據(jù)如何流通，在國家立法層面依然缺乏可落地的規(guī)則，這些都是需要地方立法進行探索的內(nèi)容。
2022年5月6日，天津濱海新區(qū)，一名參觀者在籌備中的北方大數(shù)據(jù)交易中心觀看數(shù)據(jù)大屏。
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法要保護源發(fā)者和處理者的權(quán)益
從數(shù)據(jù)的全生命周期來看，數(shù)據(jù)起源于用戶的網(wǎng)絡(luò)接入行為，對用戶進行賦權(quán)應(yīng)該成為數(shù)據(jù)權(quán)利配置的起點。數(shù)據(jù)處理企業(yè)付出大量的勞動和資金投入，因而賦予其相對穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)，有利于數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置與激勵機制的形成。但若賦予數(shù)據(jù)處理者數(shù)據(jù)所有權(quán)，就違背了數(shù)據(jù)是由用戶引發(fā)產(chǎn)生這一邏輯起點，也不利于構(gòu)建共建共享的互聯(lián)網(wǎng)。
建議可以借鑒自物權(quán)-他物權(quán)和著作權(quán)-鄰接權(quán)的權(quán)利分割模式，在數(shù)據(jù)權(quán)利體系設(shè)計上，根據(jù)不同主體對數(shù)據(jù)形成的貢獻程度不同，構(gòu)建數(shù)據(jù)源發(fā)者擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)、數(shù)據(jù)處理者擁有數(shù)據(jù)用益權(quán)的二元權(quán)利結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)用戶與企業(yè)之間數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的均衡配置。在這一權(quán)利結(jié)構(gòu)下，如果所采集的數(shù)據(jù)源于自然人用戶，如自然人的上網(wǎng)記錄、行蹤軌跡等，由該自然人用戶享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，合法的數(shù)據(jù)采集企業(yè)享有數(shù)據(jù)用益權(quán)。如果采集的數(shù)據(jù)并非源于自然人，而是諸如氣象、地理等公共信息，該情況與無線電頻譜類似，數(shù)據(jù)所有權(quán)屬于國家，數(shù)據(jù)用益權(quán)依然歸于合法的數(shù)據(jù)采集企業(yè)。由于單個或者少量數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值并不高，數(shù)字經(jīng)濟時代源發(fā)者的數(shù)據(jù)所有權(quán)目標一般不是獲取直接的經(jīng)濟回饋，而是將數(shù)據(jù)作為功能要素換取智能化服務(wù)。
依照“所有權(quán)+用益權(quán)”的“兩權(quán)分立”模式，數(shù)據(jù)用益權(quán)是從數(shù)據(jù)所有權(quán)派生而出的，數(shù)據(jù)所有權(quán)是數(shù)據(jù)用益權(quán)的母權(quán)，數(shù)據(jù)用益權(quán)可以通過法定或者約定的方式產(chǎn)生，也可以通過有償交易或者無償授權(quán)的方式取得。
法定取得的數(shù)據(jù)用益權(quán)，主要適用于自然環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)采集，此類數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)歸為國家所有，但數(shù)據(jù)采集人可以在國家法定授權(quán)的范圍內(nèi)合理使用，前提是不得損害公共利益。約定數(shù)據(jù)用益權(quán)的產(chǎn)生來自個人、組織的授權(quán)和數(shù)據(jù)處理的事實行為。數(shù)據(jù)用益權(quán)的賦權(quán)模式可以類比著作權(quán)和鄰接權(quán)。
一部小說的寫作是作品以及對作品進行演繹產(chǎn)生的一系列作品權(quán)利最主要的緣起，其后以小說為基礎(chǔ)進行的再創(chuàng)作，如評書的表演、電影和電視劇的拍攝，都會使小說的影響力提升，有時還會比原小說更具名氣。即使如此，評書表演者或影視劇導演也不享有著作權(quán)，只能享有鄰接權(quán)，因為作品的原創(chuàng)是一切后續(xù)財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的源泉（無論價值大?。?。
上述思路同樣適用于數(shù)據(jù)權(quán)屬的分配問題。無論平臺、企業(yè)還是數(shù)據(jù)公司，對數(shù)據(jù)的采集、存儲、加工投入多少，都不足以使其超越數(shù)據(jù)的源發(fā)者——用戶，而成為數(shù)據(jù)所有權(quán)人，只能取得類似于鄰接權(quán)的他物權(quán)。這符合數(shù)據(jù)產(chǎn)生的實際情況，也客觀呈現(xiàn)了各方參與者在數(shù)據(jù)形成過程中發(fā)揮的不同作用。
賦予數(shù)據(jù)源發(fā)的用戶數(shù)據(jù)所有權(quán)是尊重數(shù)據(jù)權(quán)利源泉的表現(xiàn)，而數(shù)據(jù)處理者之所以享有數(shù)據(jù)用益權(quán)，源于雙重的正當性基礎(chǔ)。一方面，根據(jù)洛克所倡導的勞動論，付出勞動者應(yīng)享有勞動產(chǎn)品的財產(chǎn)權(quán)，故而處理所取得的數(shù)據(jù)都應(yīng)當受到財產(chǎn)法的保護，即賦予數(shù)據(jù)用益權(quán)。同時，在數(shù)據(jù)的采集和加工過程中，數(shù)據(jù)處理者需要投入巨大的資金及其他成本，投資者享有用益權(quán)也是出于鼓勵其市場積極性的考慮。另一方面，僅僅基于勞動和投資便讓數(shù)據(jù)處理者享有用益權(quán)尚不具有充分的正當性，因為用益權(quán)源于在先的所有權(quán)，所以作為源權(quán)利人，數(shù)據(jù)所有權(quán)人的授權(quán)必不可少，無論所有權(quán)人是自然人、企業(yè)還是國家，合法處理原則上須具備前提條件，即數(shù)據(jù)所有權(quán)人的知情同意，這便是取得數(shù)據(jù)用益權(quán)的另一正當性基礎(chǔ)。
數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)立法須構(gòu)建數(shù)據(jù)用益權(quán)體系
引入用益權(quán)制度解決數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)用戶和企業(yè)之間的權(quán)限分配，而且能夠調(diào)和不同數(shù)據(jù)企業(yè)之間的利益沖突，從而為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展搭建清晰的權(quán)屬框架。更重要的是，目前國內(nèi)外均已出現(xiàn)數(shù)據(jù)交易市場和共享平臺，為促進數(shù)據(jù)權(quán)益的通暢流轉(zhuǎn)，確保各方交易安全，構(gòu)建數(shù)據(jù)用益權(quán)以及相關(guān)的配套制度變得更加重要?！八袡?quán)+用益權(quán)”的協(xié)同格局能確保數(shù)據(jù)所有權(quán)和數(shù)據(jù)用益權(quán)各安其位、各守其界、各行其道。
數(shù)據(jù)用益權(quán)初次取得的事由包括數(shù)據(jù)采集、加工等行為。采集主要是通過手機、電腦、攝像機、穿戴設(shè)備或其他傳感器對個人、企業(yè)、社會和大自然等廣泛的物理社會進行數(shù)據(jù)的采集。數(shù)據(jù)采集是計算機與外部世界聯(lián)系的橋梁，是物聯(lián)網(wǎng)時代數(shù)據(jù)來源的首要方式。加工包括對原始采集所獲得的數(shù)據(jù)進行計算機處理，也包括通過用“網(wǎng)絡(luò)爬蟲”等方式進行網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)收集，此類數(shù)據(jù)處理行為往往需要滿足一系列合法性要件才可以成為取得數(shù)據(jù)用益權(quán)的基礎(chǔ)。此外，數(shù)據(jù)用益權(quán)也可以通過共享、交易等方式取得，這是數(shù)據(jù)要素市場繁榮發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
構(gòu)建安全可信的數(shù)據(jù)流通利用機制
取得數(shù)據(jù)權(quán)利之后，還需要建立信任機制確保流通安全。一般的財產(chǎn)權(quán)都需要通過占有、登記等方式取得公示效力，或通過在先創(chuàng)作的證據(jù)證明權(quán)利主體身份，數(shù)據(jù)用益權(quán)亦然。通過可信機制對數(shù)據(jù)進行確權(quán)是數(shù)據(jù)用益權(quán)成立的外在必要條件。數(shù)據(jù)用益權(quán)的界定是建立數(shù)據(jù)處理者與數(shù)據(jù)源發(fā)者法律關(guān)系的過程。其一，數(shù)據(jù)必須源于真正的數(shù)據(jù)所有權(quán)人，包括自然人、各類組織和國家；其二，數(shù)據(jù)的取得必須獲得所有權(quán)人的明示許可或者存在法定事由；其三，數(shù)據(jù)完成采集并形成具有財產(chǎn)價值的數(shù)據(jù)集?？勺匪菪跃W(wǎng)絡(luò)日志文件一般可以作為確權(quán)的重要證據(jù)，因為該網(wǎng)絡(luò)日志能夠反映數(shù)據(jù)來源和時間。
數(shù)據(jù)處理者取得數(shù)據(jù)源發(fā)者的授權(quán)，可以通過用戶服務(wù)協(xié)議進行確認。授權(quán)機制需要區(qū)分一般授權(quán)和特殊授權(quán)兩種形式。一般授權(quán)是授權(quán)數(shù)據(jù)處理者對數(shù)據(jù)的有限利用，即以服務(wù)數(shù)據(jù)源發(fā)者為限的企業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)，不得將可識別到個人的數(shù)據(jù)用于其他目的，已完全匿名化的數(shù)據(jù)除外；特殊授權(quán)是被授權(quán)處理者對數(shù)據(jù)的無限利用，即處理者可以將數(shù)據(jù)用于其他目的，此時可以將數(shù)據(jù)共享、轉(zhuǎn)讓給他人。無論是一般授權(quán)還是特殊授權(quán)，數(shù)據(jù)共享、市場交易缺乏具有公信力的第三方平臺是目前數(shù)據(jù)分析行業(yè)的普遍共識，這導致數(shù)據(jù)的共享和交易各方缺乏足夠的信任。盡管一些地方已經(jīng)有大數(shù)據(jù)交易中心等商業(yè)中介服務(wù)商，但是數(shù)據(jù)要素市場還需要一個類似于統(tǒng)一不動產(chǎn)登記系統(tǒng)的政府公共平臺，借此提供統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并為數(shù)據(jù)提供相應(yīng)的確權(quán)證明。因此，數(shù)據(jù)交易流通中需要一個履行公共管理服務(wù)職能的大數(shù)據(jù)流通中心，制定具體的權(quán)利認定標準，發(fā)布數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，并建立技術(shù)設(shè)施進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)記賬。
鑒于數(shù)據(jù)共享、交易的高度專業(yè)性，數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展需要依托數(shù)據(jù)中間商提供經(jīng)紀服務(wù)?！稊?shù)據(jù)安全法》第三十三條明確規(guī)定，從事數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)的機構(gòu)在數(shù)據(jù)交易中的權(quán)利審核和交易記錄責任，可以為數(shù)據(jù)共享、交易的公共服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)權(quán)利登記制度發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。從事數(shù)據(jù)交易中介服務(wù)的機構(gòu)，除了數(shù)據(jù)服務(wù)經(jīng)紀人，還可以包括政府設(shè)立的數(shù)據(jù)流通中心。此外，在數(shù)據(jù)市場中，我們還需要進一步鼓勵發(fā)展數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)公社、數(shù)據(jù)運營商、數(shù)據(jù)經(jīng)紀人等數(shù)據(jù)中間服務(wù)機構(gòu)，同時完善數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管機構(gòu)、爭議解決機構(gòu)等公共管理機構(gòu)來保障數(shù)據(jù)要素市場的健康發(fā)展。
我們需要統(tǒng)籌數(shù)據(jù)開發(fā)利用、隱私保護和公共安全，構(gòu)建以安全為基礎(chǔ)、發(fā)展為目標的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度?！兑庖姟反_立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，充分運用權(quán)利分割的法律思維來協(xié)調(diào)社會中存在的多方利益訴求，能夠豐富數(shù)據(jù)要素市場的流通利用方式。長遠來看，數(shù)據(jù)確權(quán)還需要以“放管服”相結(jié)合的制度體系促進數(shù)據(jù)要素健康可持續(xù)發(fā)展。
